De juridische status van bewoning op recreatieparken: een spanningsveld tussen planologische regels en menselijke belangen.
De druk op de woningmarkt is al jaren voelbaar. Voor starters is kopen vrijwel onmogelijk, ouderen stromen nauwelijks door en de vergrijzing legt extra druk op de bestaande woningvoorraad. Niet vreemd dus dat steeds meer mensen kiezen voor permanente bewoning van een recreatiewoning. De omgeving is vaak aantrekkelijk, de woningen zijn kwalitatief prima en het biedt een uitweg uit een vastgelopen markt.
Tegelijkertijd roept dat juridische vragen op, met name binnen het omgevingsrecht. Veel gemeenten verbieden permanente bewoning op recreatieparken op basis van het geldende bestemmingsplan, wat leidt tot handhavingstrajecten en juridische procedures. De vraag is welke ruimte het huidige juridische stelsel biedt voor het toestaan van permanente bewoning van recreatiewoningen. Wat zegt de wet, het beleid en de rechtspraak hierover? En verandert de instructieregel van het Rijk daar daadwerkelijk iets aan?
Huidig juridisch kader
De meeste recreatiewoningen in Nederland hebben een recreatieve bestemming. Die bestemming is vastgelegd in het omgevingsplan van de gemeente, op grond van de Omgevingswet. Binnen zo’n bestemming is permanente bewoning doorgaans uitgesloten. Wie een recreatiewoning toch gebruikt als hoofdverblijf, handelt in strijd met het omgevingsplan.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Bij overtreding kunnen gemeenten handhavend optreden, bijvoorbeeld met een last onder bestuursdwang of een dwangsom, op basis van artikel 13.1 van de Omgevingswet.
Maar wanneer is er nu precies sprake van permanente bewoning? Het gaat niet alleen om de duur van het verblijf, maar vooral om de aard van het gebruik.(1) Denk daarbij aan structurele aanwezigheid, postbezorging, inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP), het hebben van gas, water en lichtcontracten, en het ontbreken van een ander hoofdverblijf. Daarbij geldt dat formele uitschrijving of het vermijden van een BRP-inschrijving niet automatisch voorkomt dat sprake is van permanente bewoning. Ook zonder registratie kan de feitelijke constatering volstaan voor handhavend optreden.(2)
[1] ABRvS 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3125.
[2] ABRvS 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1248.
Toch is het zo dat een gemeente bij strijd met het omgevingsplan in beginsel verplicht is te handhaven. De beginselplicht tot handhaving is in de rechtspraak ontwikkeld om te waarborgen dat bestuursorganen consequent optreden tegen overtredingen. Het uitgangspunt is dat handhaving noodzakelijk is voor het behoud van de planologische orde en de rechtsgelijkheid. Zonder handhaving zou willekeur kunnen ontstaan, waarbij sommige overtredingen worden gedoogd en andere niet. Alleen als er sprake is van bijzondere omstandigheden kan van handhaving worden afgezien. Dat kan bijvoorbeeld wanneer er concreet zicht is op legalisatie, of wanneer handhaving zo onevenredig uitpakt in verhouding tot het te dienen belang, dat optreden niet redelijk is.(3)
[3] ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1216.
Beleidsontwikkeling: de instructieregel
Tegen die achtergrond klinkt vanuit het Rijk een ander signaal. Eind 2024 riep Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Mona Keijzer gemeenten op om soepeler om te gaan met permanente bewoning van recreatiewoningen. Niet als structurele oplossing voor het woningtekort, maar als tijdelijke erkenning van de realiteit waarin mensen geen betaalbare woonruimte kunnen vinden. In 2025 kwam het ministerie met een concept-instructieregel op grond van artikel 4.3 van de Omgevingswet. Gemeenten worden daarmee verplicht om in hun omgevingsplan bewoning toe te staan in gevallen waarin mensen al vóór 16 mei 2024 in een recreatiewoning woonden en daar sindsdien onafgebroken verblijven. Handhaven mag dan niet meer, ook al staat het omgevingsplan iets anders toe. Deze beleidslijn is echter nadrukkelijk beperkt tot het gedogen van bestaand gebruik. Nieuwe gevallen vallen er niet onder. De regeling creëert dus geen structurele beleidsruimte voor toekomstige woningzoekenden of uitbreiding van bewoning op parken. Voor gemeenten betekent dit een lastige spagaat. Enerzijds worden zij geconfronteerd met inwoners die langdurig op recreatieparken wonen en geen reëel alternatief hebben. Anderzijds zijn zij juridisch gebonden aan het geldende omgevingsplan en de handhavingsplicht. De oproep van het Rijk tot terughoudendheid creëert extra druk, maar biedt juridisch gezien geen solide grondslag.
Recente rechtspraak
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State liet in een recente uitspraak opnieuw zien dat er weinig ruimte bestaat voor coulance. In de zaak over een gezin in Lunteren, dat al sinds 1997 op recreatiepark De Goudsberg woont, oordeelde de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders terecht had opgetreden met een last onder dwangsom. Het gezin wees op langdurige bewoning, het ontbreken van een alternatief, en op de oproep van de minister tot terughoudende handhaving. Toch vond de Afdeling dat er geen concreet zicht op legalisatie was. De gemeentelijke belangen wogen volgens de Afdeling zwaarder dan de persoonlijke omstandigheden van de bewoners. Ook de concept-instructieregel maakte voor de uitkomst geen verschil, juist omdat die nog niet in werking was getreden én bovendien geen juridische basis biedt voor nieuwe uitzonderingen. De conclusie: zolang het omgevingsplan geen afwijking toelaat, blijft handhaving verplicht.
Conclusie
Binnen het huidige juridische kader is permanente bewoning van recreatiewoningen niet toegestaan, en gemeenten zijn in beginsel verplicht om te handhaven. De instructieregel van het Rijk biedt slechts beperkte bescherming voor bestaande situaties en creëert geen ruimte voor nieuwe gevallen. Zolang wet- en regelgeving niet worden aangepast, blijft handhaving het uitgangspunt.
Een mogelijke oplossingsrichting is het onder landelijke wetgeving toestaan van een beperkte vorm van permanente bewoning binnen recreatieparken. Daarbij zou kunnen worden gedacht aan een model waarbij bijvoorbeeld maximaal 5% van de kavels permanent bewoond mag worden, uitsluitend als de eigenaar van het park daarmee instemt. Deze bewoning zou vervolgens planologisch worden vastgelegd in het omgevingsplan, zonder dat gemeenten verplicht zijn om dit beleid toe te passen. Op die manier ontstaat een gereguleerd systeem dat juridische duidelijkheid biedt, terwijl de recreatieve hoofdfunctie van de parken grotendeels behouden blijft en planologische belangen niet onevenredig worden aangetast.