Het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht: Het Amsterdamse dakterras arrest
De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 29 mei 2019 ligt inmiddels al enkele jaren achter ons, maar is van blijvende relevantie voor het bestuursrecht, en in het bijzonder voor de toepassing van het vertrouwensbeginsel binnen het omgevingsrecht.[1] De Afdeling formuleert een gestructureerde toetsingsmethode voor het vertrouwensbeginsel waarbij het burgerperspectief nadrukkelijker centraal komt te staan. Daarmee markeert de uitspraak een belangrijke verschuiving in de verhouding tussen rechtszekerheid, behoorlijk bestuur en handhaving. Tijd dus voor een inhoudelijke opfrissing.
Het vertrouwensbeginsel vóór de uitspraak
Het vertrouwensbeginsel is een van de kernbeginselen van behoorlijk bestuur. Binnen het bestuursrecht bood dit beginsel in theorie bescherming aan burgers die in redelijkheid mochten vertrouwen op uitlatingen of gedragingen van een bestuursorgaan. In de praktijk bleek die bescherming echter beperkt. Voor een geslaagd beroep gold lange tijd dat sprake moest zijn van een concrete, ondubbelzinnige toezegging door een daartoe bevoegd persoon, die aan het bestuursorgaan kon worden toegerekend en waarop rechtens te honoreren verwachtingen konden worden gebaseerd. Deze strikte benadering liet weinig ruimte voor de feitelijke positie waarin burgers zich bevinden. In veel gevallen is voor burgers niet duidelijk wie binnen een bestuursorgaan bevoegd is om toezeggingen te doen. Tegelijkertijd treedt de overheid wel naar buiten via loketten, websites en informerende ambtenaren, die vaak niet bevoegd zijn om bindende uitspraken te doen. Hierdoor ontstaat een structureel spanningsveld: burgers mogen vertrouwen op informatie van de overheid, maar kunnen dat vertrouwen niet juridisch afdwingen als achteraf blijkt dat de informatie niet van een bevoegd persoon afkomstig was. Zeker binnen het omgevingsrecht, waar burgers veelal afhankelijk zijn van informeel contact met toezichthouders of medewerkers vergunningverlening, leidde dit tot rechtsonzekerheid. Vertrouwen in overheidsuitingen is noodzakelijk voor een rechtsstaat die wil functioneren op basis van voorspelbaarheid en betrouwbaarheid. De Afdeling erkent in haar uitspraak van 29 mei 2019 dat het bestaande toetsingskader tekortschiet en komt tot een herwaardering van de toepassing van het vertrouwensbeginsel binnen het Nederlandse bestuursrecht.
Het feitencomplex
De uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 had betrekking op een woning in Amsterdam-Zuid, gelegen op de derde verdieping van een woongebouw. Bij aankoop in 2014 beschikte de woning al over een dakterras met opbouw, die in 1990 door de rechtsvoorgangers van de huidige eigenaar was gerealiseerd. Volgens een uitvoerige verklaring van de voormalige eigenaren vond de aanleg plaats na overleg met een inspecteur van Bouw- en Woningtoezicht. Die zou destijds hebben geadviseerd de vergunningaanvraag uit te stellen vanwege bestuurlijke onduidelijkheid rond de invoering van stadsdelen, en daarnaast mondeling groen licht hebben gegeven voor de uitvoering. De betrokkenheid van de gemeente werd volgens hen vastgelegd in een interne memo.
Gedurende een periode van 25 jaar is door de gemeente niet handhavend opgetreden tegen het dakterras. In die tijd zijn door meerdere gemeentelijke ambtenaren uitspraken gedaan waaruit bleek dat bekendheid met het terras bestond en dat er geen aanleiding werd gezien om handhaving te overwegen. Pas in 2016 werd, naar aanleiding van een klacht alsnog handhavend opgetreden. Het college legde een last onder dwangsom op wegens het zonder vergunning realiseren van het terras en de opbouw. De huidige eigenaar, inmiddels rechtsopvolger, beriep zich op het vertrouwensbeginsel, onder verwijzing naar het langdurig uitblijven van handhaving en de actieve betrokkenheid van gemeentelijke functionarissen in het verleden.
De nieuwe benadering van het vertrouwensbeginsel
In haar uitspraak van 29 mei 2019 kiest de Afdeling voor een andere benadering van het vertrouwensbeginsel dan in eerdere rechtspraak gebruikelijk was. Waar voorheen vooral de nadruk lag op formele bevoegdheidsverdeling en schriftelijke toezeggingen, wordt in deze uitspraak het burgerperspectief nadrukkelijker centraal gesteld. De Afdeling werkt dit uit in een beoordelingskader dat bestaat uit drie opeenvolgende stappen.
Stap 1: Is sprake van een toezegging?
Uitgangspunt is dat het moet gaan om een uitlating of gedraging van een ambtenaar waaruit bij een redelijk denkende burger de indruk kon ontstaan dat het bestuursorgaan een weloverwogen standpunt had ingenomen over het al dan niet gebruiken van een bevoegdheid in zijn concrete geval. De burger moet aannemelijk maken dat hij te goeder trouw was en de relevante feiten correct heeft weergegeven. Ook zonder schriftelijk bewijs kan van een toezegging sprake zijn, mits de uitlating voldoende concreet is toegesneden op de situatie en door het bestuursorgaan niet of onvoldoende wordt betwist.
Stap 2: Kan de toezegging worden toegerekend aan het bestuursorgaan?
De toerekening van uitlatingen of gedragingen aan het bestuursorgaan wordt eveneens soepeler beoordeeld. De Afdeling oordeelt dat ook toezeggingen van ambtenaren die formeel niet bevoegd waren, aan het bestuursorgaan kunnen worden toegerekend, mits de burger mocht veronderstellen dat deze ambtenaar de opvatting van het bestuursorgaan vertegenwoordigde. Hierbij is onder meer relevant of de ambtenaar werkzaam was binnen het betreffende beleidsdomein.
Stap 3: Moet het gewekte vertrouwen worden gehonoreerd?
Tot slot moet worden beoordeeld of het gewekte vertrouwen zwaarder weegt dan het belang bij handhaving. Het feit dat sprake is van een toezegging die aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend, betekent niet automatisch dat daaraan gevolg moet worden gegeven. Er dient een belangenafweging plaats te vinden, waarbij het belang van de burger zwaar weegt, maar strijd mag opleveren met wettelijke regels of de bescherming van derden.
In de onderhavige uitspraak oordeelde de Afdeling dat de uitlatingen en gedragingen van de betrokken ambtenaren konden worden aangemerkt als een welbewuste standpuntbepaling van het college om niet handhavend op te treden tegen het dakterras. Daarmee werd aangenomen dat de ambtenaren de opvatting van het college vertolkte. Omdat bovendien geen zwaarder wegende belangen aanwezig waren die zich tegen het honoreren van het gewekte vertrouwen verzetten, werd de handhavingsmaatregel als onevenredig aangemerkt.
Gevolgen
De nieuwe benadering van het vertrouwensbeginsel leidt ertoe dat bestuursorganen zich niet meer kunnen verschuilen achter de formele bevoegdheidsverdeling. Het uitgangspunt is nu of de burger gelet op de omstandigheden redelijkerwijs mocht aannemen dat er sprake was van een toezegging namens het bestuursorgaan. De nadruk bij het vertrouwensbeginsel ligt sinds deze uitspraak niet langer uitsluitend op de vraag of er een toe te rekenen toezegging is gedaan, maar verschuift naar de belangenafweging die daarop volgt.
[1] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694